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《民办教育促进法》的修改,律师怎么看?  

2016-11-14 11:54:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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文/李来祥(汉坤律师事务所)(识局微信公共账号zhijuzk)

 

2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(“《2016年修订版》”),该决定自2017年9月1日起施行。《2016年修订版》是继全国人民代表大会常务委员会于2013年对《民办教育促进法》所做修订(“《2013年修订版》”)后民办教育领域的又一重大转变。本文将结合《2016年修订版》的主要内容及其可能的影响做简要梳理。

 

1.民办学校分类管理

《2016年修订版》对民办学校实施明确的分类管理,即分为“非营利性”和“营利性”两类。界定的标准是:非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;而营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余可以依照《公司法》在股东间进行分配。

基于“非营利性”和“营利性”的分类,《2016年修订版》为两类民办学校设定了不同的规则。具体而言:

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2.告别合理回报

《2016年修订版》删除《2013年修订版》第五十一条关于出资人可以从办学结余中取得合理回报的规定。此前《2013年修订版》一方面规定,民办教育事业属于公益性事业;另一方面又顾及部分民办学校的出资人获取合理回报的现实要求,规定出资人可以从办学结余中取得合理回报。在《2013年修订版》中,民办学校实质上分为两类:“出资人不要求合理回报的民办学校”和“出资人要求合理回报的民办学校”。对于前者,其实际上等同于《2016年修订版》的非营利性民办学校;对于后者,虽然其仍然是以民办非企业单位为组织形式成立的非营利法人,但其实质更接近公司等营利性法人。不可避免地混淆了民办教育的公益与非公益、营利与非营利性质的界限。从这一点上来说,《2016年修订版》可谓正本清源,将“出资人要求合理回报的民办学校”从非营利性法人中剥离出来。但我们注意到《2016年修订版》虽然规定营利性民办学校可以依照《公司法》的规则分配办学结余和清算剩余财产,但并未明确规定营利性法人是否可以采用公司制作为组织形式,此点仍有待进一步澄清。

另《2016年修订版》还删除了《2013年修订版》第六十六条提及的一类特殊的民办教育机构,即“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构”。我们理解营利性民办学校的内涵已经可以涵盖经营性的民办培训机构。在《2016年修订版》颁布之前,由于国务院一直未制定关于“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构”的实施细则,导致民办教育机构走向资本市场缺乏适格的上市主体,《2016年修订版》有望解决这个问题。

 

 

3.营利性民办学校不得从事义务教育

《2016年修订版》明确规定:不得设立实施义务教育的营利性民办学校。换言之,义务教育阶段并不禁止民办学校,但该民办学校的性质须设置为非营利性。

虽然在全国人大常委会办公厅12月27日新闻发布会上,教育部答复,目前我们国家已经审批设立的民办义务教育学校没有一所是营利性的,即使是收取较高学费的民办中小学也不是营利性的。但对于此前已经在章程中约定为出资人要求合理回报的民办学校,其仍将面临两难的选择:要么将其重新登记为非营利性民办学校并在章程中删除出资人要求合理回报的表述,要么彻底退出义务教育领域。

另一方面,实施义务教育的民办学校在收费标准制定上将面临更严格的监管。《义务教育法》第二条规定:实施义务教育,不收学费、杂费。但《义务教育法》亦规定,对于民办学校实施义务教育,应首先适用《民办教育促进法》的规定。《2013年修订版》规定,民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定。因此在《2016年修订版》之前,即便是实施义务教育,民办学校在收费标准的制定上亦有较大的自主权。但《2016年修订版》要求非营利性民办学校适用省、自治区、直辖市人民政府制定的收费办法。相应地,实施义务教育的民办学校在收费标准制定上将面临更严格的监管。

 

4.优惠和扶持

税收优惠

《2016年修订版》第四十七条规定:民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。

前述规定并非新的税收优惠政策。在2004年制定的《民办教育促进法实施条例》已有明确规定:捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。因此,非营利性民办学校实际上仅是沿袭了出资人不要求取得合理回报的民办学校既有的税收优惠;对于非营利性民办学校的税收优惠,与此前的出资人要求取得合理回报的民办学校所面临的困境一样,仍然是一笔带过,缺乏细则。

仍值得期待的是,在《2016年修订版》通过后,明确登记为非营利性的民办学校是否仅凭登记凭证即可享受与公办学校同等的税收优惠政策?此前一些地区税务机关要求对民办学校进行审核认定,审核通过的民办学校方可享受与公办学校同等的税收优惠政策。

用地政策

《2016年修订版》基于对民办学校的分类管理理念,修正了《2013年修订版》中关于教育用地的政策。

《2013年修订版》第五十条规定,新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。在《2016年修订版》中,对于非营利性民办学校,应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠;对于营利性民办学校,应当按照国家规定供给土地。即对于非营利性民办学校,延续了《2013年修订版》中的精神,只是进一步将公益事业用地的表述置换为更明确的划拨用地(根据《土地管理法》,公益事业用地可以通过划拨方式取得)。对于非营利性民办学校,所谓的“按照国家规定供给土地”,我们理解系按照一般性的招拍挂程序取得土地。

其他优惠和扶持

《2016年修订版》将《2013年修订版》中所列的民办学校具体扶持措施由“经费资助,出租、转让闲置的国有资产”扩展为“购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产”。并且对于非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

 

 

5.已经设立的民办学校的重新登记

对于《2016年修订版》公布前设立的民办学校,可以选择登记为非营利性民办学校或营利性的民办学校。

如选择登记为非营利性民办学校,则可以在修改章程后继续办学;

如登记为营利性民办学校,则应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记(但是否应登记为公司制的企业法人形式,还有待明确),继续办学。

目前我国的民办教育机构绝大多数为非营利性法人,即便如此,对于其中属于“出资人要求合理回报的民办学校”,其仍需要慎重考虑是否重新登记为营利性民办学校,否则出资人将无权继续要求合理回报。

值得注意的是,《2016年修订版》中明确要求重新登记为营利性民办学校“缴纳相关税费”,因此有待税务机关进一步明确在重新登记之前作为非营利性法人所享有的税收优惠是否需要返还。

 

 

6.简评和展望

《2016年修订版》正本清源,对民办学校采取分类管理。将“出资人要求合理回报的民办学校”和“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构”统一划为“营利性民办学校”,从而与“非营利性民办学校”相区别。“非营利性民办学校”比照公立学校,有助于享受更多的优惠政策和扶持;而对于“营利性民办学校”,也为其理顺财产归属和市场化运作(如上市)提供了空间。

 

本文来源:汉坤律师事务所,识局获得授权转载。   

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